Con đường dẫn tới sự hủy diệt của Trung Quốc (Phần 1)

Foreign Affairs

Tác giả: Michael Bennon và Francis Fukuyama

Cù Tuấn, biên dịch

23-10-2023

Tóm tắt: Thiệt hại thực sự của Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của Bắc Kinh.

Năm nay đánh dấu kỷ niệm 10 năm Sáng kiến Vành đai và Con đường của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình, dự án phát triển cơ sở hạ tầng lớn nhất và tham vọng nhất trong lịch sử nhân loại. Trung Quốc đã cho hơn 100 quốc gia vay hơn 1 ngàn tỷ USD thông qua chương trình này, làm giảm tiền của phương Tây chi cho các nước đang phát triển và gây lo ngại về sự lan rộng quyền lực và ảnh hưởng của Bắc Kinh. Nhiều nhà phân tích đã mô tả hoạt động cho vay của Trung Quốc thông qua BRI là “ngoại giao bẫy nợ”, được thiết kế để mang lại cho Trung Quốc lợi thế trước các quốc gia khác, và thậm chí chiếm đoạt cơ sở hạ tầng và tài nguyên của họ.

Sau khi Sri Lanka chậm thanh toán cho dự án cảng Hambantota gặp khó khăn vào năm 2017, Trung Quốc đã có được hợp đồng thuê cảng này trong thời hạn 99 năm, như một phần của thỏa thuận đàm phán lại khoản nợ. Thỏa thuận này làm dấy lên mối lo ngại ở Washington và các nước phương Tây khác, rằng mục đích thực sự của Bắc Kinh là giành được quyền tiếp cận các cơ sở chiến lược trên khắp Ấn Độ Dương, Vịnh Ba Tư và châu Mỹ.

Nhưng trong vài năm qua, một bức tranh khác về BRI đã xuất hiện. Nhiều dự án cơ sở hạ tầng do Trung Quốc tài trợ đã không đạt được lợi nhuận như các nhà phân tích mong đợi. Và bởi vì các chính phủ đàm phán các dự án này thường đồng ý dừng các khoản vay, họ thấy mình phải gánh những khoản nợ khổng lồ – không thể bảo đảm nguồn tài chính cho các dự án trong tương lai hoặc thậm chí không có đủ khả năng trả khoản nợ mà họ đã tích lũy. Điều này đúng không chỉ với Sri Lanka, mà còn đúng với Argentina, Kenya, Malaysia, Montenegro, Pakistan, Tanzania và nhiều quốc gia khác.

Vấn đề đối với phương Tây không phải là việc Trung Quốc sẽ mua các cảng và các tài sản chiến lược khác ở các nước đang phát triển mà là các nước này sẽ mắc nợ một cách nguy hiểm – và buộc phải quay sang Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và các tổ chức tài chính quốc tế khác được phương Tây hậu thuẫn, để được giúp đỡ trả các khoản vay từ Trung Quốc của họ.

Ở nhiều nơi, tại các nước đang phát triển, Trung Quốc được coi là một chủ nợ tham lam và cứng rắn, không khác mấy so với các tập đoàn và chủ nợ đa quốc gia phương Tây từng tìm cách đòi nợ xấu trong nhiều thập niên qua. Nói cách khác, còn lâu mới có bước đột phá mới với tư cách là một người cho vay săn mồi, Trung Quốc dường như đang đi theo con đường mà các nhà đầu tư phương Tây đã từng đi.

Tuy nhiên, khi làm như vậy, Bắc Kinh có nguy cơ làm chính các quốc gia mà họ đặt mục tiêu tán thành BRI phải xa lánh, và phung phí ảnh hưởng kinh tế của mình ở các nước đang phát triển. Nó cũng có nguy cơ làm trầm trọng thêm cuộc khủng hoảng nợ, vốn đã rất căng thẳng ở các thị trường mới nổi, có thể dẫn đến một “thập kỷ mất mát” giống như nhiều nước Mỹ Latin đã trải qua trong thập niên 1980.

Để tránh kết quả thảm khốc đó – và để tránh phải chi tiền của người nộp thuế phương Tây, trả các khoản nợ khó đòi của Trung Quốc – Hoa Kỳ và các nước khác nên thúc đẩy những cải cách trên diện rộng nhằm khiến việc tận dụng IMF và các tổ chức tài chính quốc tế khác trở nên khó khăn hơn, áp đặt các tiêu chí khắt khe hơn đối với các quốc gia đang tìm kiếm gói cứu trợ và yêu cầu sự minh bạch hơn trong việc cho vay từ tất cả các thành viên, bao gồm cả Trung Quốc.

THỎA THUẬN RẮN, THỊ TRƯỜNG MỀM

Vào thập niên 1970, nhà kinh tế học Raymond Vernon của Harvard quan sát thấy rằng, các nhà đầu tư phương Tây chiếm thế thượng phong khi đàm phán các thỏa thuận ở các nước đang phát triển, vì họ có vốn và bí quyết để xây dựng nhà máy, đường sá, giếng dầu và nhà máy điện mà các nước nghèo hơn đang rất cần đến. Kết quả là, họ có thể đạt được những thỏa thuận có lợi cho mình, chuyển phần lớn rủi ro sang các nước đang phát triển. Tuy nhiên, khi các dự án đã hoàn thành, cán cân quyền lực sẽ thay đổi. Các tài sản mới không thể bị lấy đi nên các nước đang phát triển có nhiều đòn bẩy hơn để đàm phán lại các điều khoản trả nợ hoặc quyền sở hữu. Trong một số trường hợp, các cuộc đàm phán gây tranh cãi đã dẫn đến việc quốc hữu hóa hoặc vỡ nợ chủ quyền quốc gia.

Kịch bản tương tự đã diễn ra ở một số quốc gia BRI. Các dự án lớn do Trung Quốc tài trợ, tạo ra lợi nhuận đáng thất vọng hoặc không thể kích thích tăng trưởng kinh tế trên diện rộng mà các nhà hoạch định chính sách dự đoán. Một số dự án vấp phải sự phản đối của cộng đồng bản địa có đất đai và sinh kế bị các dự án này đe dọa. Những nước khác đã [bị] hủy hoại môi trường hoặc gặp thất bại do chất lượng xây dựng kém của Trung Quốc. Những vấn đề này xuất phát từ những tranh chấp kéo dài về việc Trung Quốc ưu tiên sử dụng công nhân và nhà thầu phụ của mình để xây dựng cơ sở hạ tầng, không dùng người của các đối tác địa phương.

Tuy nhiên, vấn đề lớn nhất cho đến nay là nợ nần. Ở Argentina, Ethiopia, Montenegro, Pakistan, Sri Lanka, Zambia và những nơi khác, các dự án tốn kém của Trung Quốc đã đẩy tỷ lệ nợ trên GDP lên mức không bền vững và gây ra khủng hoảng cán cân thanh toán. Trong một số trường hợp, các chính phủ đã đồng ý bù đắp mọi khoản thiếu hụt về doanh thu, đưa ra những bảo đảm có chủ quyền, rằng người nộp thuế có nghĩa vụ phải thanh toán hóa đơn cho các dự án thất bại. Những khoản nợ tiềm tàng này thường được chính phủ giấu kín với người dân và các chủ nợ khác, che khuất mức nợ thực sự mà các chính phủ phải chịu trách nhiệm.

Ở Montenegro, Sri Lanka và Zambia, Trung Quốc đã thực hiện những thỏa thuận như vậy với các chính phủ tham nhũng hoặc có khuynh hướng độc tài, sau đó để lại khoản nợ cho các chính phủ ít tham nhũng hơn và dân chủ hơn, buộc chính phủ mới phải chịu trách nhiệm thoát khỏi khủng hoảng tài chính.

Các khoản nợ tiềm tàng đối với các doanh nghiệp nhà nước không phải là duy nhất đối với BRI và cũng có thể gây khó khăn cho các dự án được tư nhân tài trợ. Điều làm cho các cuộc khủng hoảng nợ BRI trở nên khác biệt là các khoản nợ dự phòng này thuộc về các ngân hàng chính sách Trung Quốc chứ không phải các tập đoàn tư nhân, và Trung Quốc đang tiến hành đàm phán lại nợ một cách song phương.

Bắc Kinh rõ ràng cũng đàm phán rất cứng rắn, bởi các nước BRI đang ngày càng lựa chọn các gói cứu trợ từ IMF, dù chúng thường đi kèm những điều kiện khắc nghiệt, thay vì cố gắng đàm phán xin thêm các gói cứu trợ từ Bắc Kinh. Trong số các quốc gia được IMF can thiệp hỗ trợ trong những năm gần đây có Sri Lanka (1,5 tỷ USD năm 2016), Argentina (57 tỷ USD năm 2018), Ethiopia (2,9 tỷ USD năm 2019), Pakistan (6 tỷ USD năm 2019), Ecuador (6,5 tỷ USD vào năm 2020), Kenya (2,3 tỷ USD vào năm 2021), Suriname (688 triệu USD vào năm 2021), Argentina lần nữa (44 tỷ USD vào năm 2022), Zambia (1,3 tỷ USD vào năm 2022), Sri Lanka lần nữa (2,9 tỷ USD vào năm 2023) và Bangladesh (3,3 tỷ USD vào năm 2023).

Một số quốc gia này tiếp tục trả các khoản nợ BRI của họ ngay sau khi các khoản tín dụng mới của IMF được đưa ra. Ví dụ, vào đầu năm 2021, Kenya tìm cách đàm phán về việc trì hoãn thanh toán lãi cho một dự án đường sắt do Trung Quốc tài trợ đang gặp khó khăn, nối Nairobi với cảng Ấn Độ Dương của Kenya ở Mombasa. Tuy nhiên, sau khi IMF phê duyệt khoản tín dụng trị giá 2,3 tỷ USD vào tháng 4, Bắc Kinh bắt đầu từ chối thanh toán cho các nhà thầu trong các dự án khác do Trung Quốc tài trợ ở Kenya. Kết quả là các nhà thầu phụ và nhà cung cấp Kenya đã không được nhận các khoản thanh toán. Cuối năm đó, Kenya tuyên bố sẽ không xin gia hạn giảm nợ từ Trung Quốc nữa và thực hiện thanh toán nợ 761 triệu USD cho dự án đường sắt trên.

Rủi ro đối với Kenya và phần còn lại của thế giới đang phát triển là rất lớn. Làn sóng khủng hoảng nợ này có thể tồi tệ hơn nhiều so với những cuộc khủng hoảng trước, gây thiệt hại kinh tế lâu dài cho các nền kinh tế vốn dễ bị tổn thương, khiến chính phủ của họ sa lầy vào các cuộc đàm phán kéo dài và tốn kém. Vấn đề vượt xa thực tế đơn giản là mỗi đô la chi trả cho khoản nợ BRI không bền vững là một đô la không có sẵn để phát triển kinh tế, chi tiêu xã hội hoặc chống biến đổi khí hậu.

Những chủ nợ khó tính trong cuộc khủng hoảng nợ ở các thị trường mới nổi hiện nay không phải là quỹ phòng hộ hay chủ nợ tư nhân khác mà là người cho vay song phương lớn nhất thế giới và trong nhiều trường hợp là đối tác thương mại lớn nhất của quốc gia mắc nợ. Khi các chủ nợ tư nhân nhận thức sâu sắc hơn về rủi ro khi cho các quốc gia BRI vay, các quốc gia này sẽ thấy mình bị mắc kẹt giữa các chủ nợ tranh chấp và không thể tiếp cận được nguồn vốn cần thiết để duy trì nền kinh tế của mình.

NHỮNG CON SỐ BỊ CHE GIẤU

Bắc Kinh có nhiều mục tiêu cho sáng kiến BRI. Đầu tiên và quan trọng nhất, nó tìm cách giúp các công ty Trung Quốc – chủ yếu là các công ty nhà nước nhưng cũng có một số công ty tư nhân – kiếm tiền ở nước ngoài, để duy trì hoạt động của ngành xây dựng khổng lồ của Trung Quốc và duy trì việc làm cho hàng triệu công nhân Trung Quốc. Bắc Kinh chắc chắn cũng có các mục tiêu an ninh và chính sách đối ngoại riêng, bao gồm cả việc giành được ảnh hưởng chính trị và trong một số trường hợp bảo đảm quyền tiếp cận các cơ sở chiến lược. Số lượng lớn các dự án lãi rất thấp mà Bắc Kinh thực hiện, gợi ý về những động cơ này: Tại sao Bắc Kinh lại tài trợ cho các dự án ở các quốc gia có rủi ro chính trị lớn, chẳng hạn như Cộng hòa Dân chủ Congo hay Venezuela?

Nhưng những cáo buộc về ngoại giao bẫy nợ đã bị thổi phồng quá mức. Thay vì cố tình đẩy người đi vay vào nợ nần để đạt được những nhượng bộ về mặt địa chính trị, các ngân hàng cho vay Trung Quốc rất có thể đã thực hiện thẩm định kém. Các khoản vay BRI được các ngân hàng nhà nước Trung Quốc thực hiện thông qua các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc cho các doanh nghiệp nhà nước ở các nước đi vay. Các hợp đồng được đàm phán trực tiếp, thay vì mở rộng cho đấu thầu, vì vậy chúng thiếu một trong những lợi ích của nguồn tài chính tư nhân và mua sắm rộng rãi: Cơ chế thị trường minh bạch để bảo đảm rằng, các dự án khả thi về mặt tài chính.

Các kết quả tự nó đã nói lên điều này. Năm 2009, chính phủ Montenegro  yêu cầu đấu thầu một hợp đồng xây dựng đường cao tốc, nối cảng Bar của biển Adriatic với Serbia. Hai nhà thầu tư nhân đã tham gia vào hai quá trình mua sắm nhưng cả hai đều không thể huy động được nguồn tài chính cần thiết. Kết quả là Montenegro đã tìm đến Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc, ngân hàng này không lắng nghe mối quan ngại của thị trường và giờ đây đường cao tốc là nguyên nhân chính khiến Montenegro gặp khó khăn về tài chính. Theo ước tính của IMF năm 2019, tỷ lệ nợ trên GDP của nước này sẽ chỉ là 59% nếu nước này không theo đuổi dự án. Thay vào đó, tỷ lệ này được IMF dự báo, sẽ tăng lên 89% trong năm đó.

Không phải tất cả các dự án BRI đều hoạt động kém hiệu quả. Dự án cảng Piraeus của Hy Lạp, dự án mở rộng bến cảng lớn nhất quốc gia này, đã mang lại kết quả đôi bên cùng có lợi mà Bắc Kinh đã hứa hẹn, cũng như các sáng kiến BRI khác. Nhưng nhiều nước đã khiến các quốc gia phải gánh chịu nợ nần chồng chất và cảnh giác với việc can dự sâu hơn của Trung Quốc. Trong một số trường hợp, các nhà lãnh đạo và giới tinh hoa đàm phán các thỏa thuận BRI đã được hưởng lợi từ dự án, nhưng phần lớn dân chúng thì không.

Nói cách khác, BRI của Trung Quốc thực sự gây ra vấn đề cho các nước phương Tây, nhưng mối đe dọa chính không phải là chiến lược. Đúng hơn, BRI tạo ra áp lực có thể gây bất ổn cho các nước đang phát triển, từ đó tạo ra vấn đề cho các tổ chức quốc tế như IMF và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu mà các nước này hướng tới để được hỗ trợ.

Trong sáu thập niên qua, các chủ nợ phương Tây đã phát triển các tổ chức như Câu lạc bộ Paris để giải quyết các vấn đề liên quan đến vỡ nợ quốc gia, bảo đảm mức độ hợp tác giữa các chủ nợ và quản lý các cuộc khủng hoảng thanh toán một cách công bằng. Nhưng Trung Quốc vẫn chưa đồng ý tham gia nhóm này và quy trình cho vay không rõ ràng của nước này khiến các tổ chức quốc tế khó đánh giá chính xác mức độ nguy hiểm về tài chính của một quốc gia nào đó đã tham gia vào BRI.