Những tác nhân của một dự án công

ĐẶNG Đình Cung

Kỹ sư tư vấn

Một dự án công có sáu tác nhân:

• Nhà Nước,

• chủ dự án,

• các nhà tài trợ,

• nhà thầu,

• nhà quản lý công trình,

• người hưởng thụ.

Nhà Nước

Nhà Nước có bốn uy quyền và một số trách nhiệm bảo hộ dân.

Bốn uy quyền của Nhà Nước là công lý, công an, quốc phòng và tiền tệ. Chỉ có các cơ quan tùy thuộc Nhà Nước mới có quyền điều hành và cung cấp miễn phí những dịch vụ đó cho dân. Người Anh gọi là uy quyền tối thượng (sovereign power).

Trong khuôn khổ trách nhiệm bảo hộ dân thì Nhà Nước phải bảo đảm thỏa mãn tất cả những nhu cầu thiết yếu của người dân về giáo dục, đào tạo chuyên nghiệp, y tế, vệ sinh công cộng, văn hóa - thể thao, lương thực, nhà ở, điện nước, giao thông - vận tải, Internet,… Những sản phẩm và dịch vụ này gọi là ích lợi công cộng (public utility). Trên nguyên tắc, tư nhân sẽ cung cấp ích lợi công cộng. Nhưng nếu tư nhân không cung cấp với giá phải chăng hay không cung cấp đủ thì Nhà Nước phải bù đắp. Một quốc gia được coi là phú quý tùy ở nhu cầu về ích lợi công cộng của người dân được thỏa mãn đến đâu. Mức độ xã hội hoá của một quốc gia được tính theo giá phải trả để cung cấp những ích lợi công cộng đó so với thu nhập của người dân.

Đầu tư để thỏa mãn uy quyền của Nhà Nước và trách nhiệm bảo hộ dân gọi là đầu tư công. Chính phủ được quốc hội ủy quyền làm chủ các dự án công.

Chủ dự án

Về đầu tư công, nếu quốc hội xét rằng phải có một công trình ích nước lợi dân thì phải thực hiện nó với bất cứ giá nào.

Quốc hội xét rằng phi cảng Tân Sơn Nhất quá tải và trở nên nguy hiểm với xu hướng đô thị hoá quận Tân Bình. Vì hai lý do đó, phải có một phi cảng mới với bất cứ giá nào. Nhưng trong cái "bất cứ giá nào" đó, dự án cũng phải để lại một tổng kết tài sản tích cực nhất hay, ít ra, ít tiêu cực nhất, còn gọi là dự án tối ưu.

Trên phương diện kỹ thuật thì không có một giải pháp duy nhất mà nhiều giải pháp có thể thỏa mãn một đòi hỏi. Mỗi giải pháp dẫn đến một công trình cần đến một số vốn đầu tư và sinh ra một số thu nhập và chi tiêu (revenues and expenditures ⁱ). Tổng kết tài sản của một giải pháp là tổng số thu nhập trừ vốn đầu tư và chi tiêu trong suốt đời sống kỹ thuật của công trình. Trong số những giải pháp đã được xem xét, lẽ cố nhiên người ta chọn giải pháp tối ưu dẫn tới một dự án.

Quốc hội đã quyết định xây phi cảng mới ở Long Thành. Địa điểm này chưa đô thị hóa quá mức, ít phải đền bù giải tỏa mà lại ở đúng giữa hai tỉnh lớn gần đó, TP Hồ Chí Minh và Bà rịa–Vũng Tầu, đang hợp nhất để trở thành một liên khu đô thị (conurbation). Phi cảng được chia thành một số cấu trúc nhánh (work branch structure) như là phi đạo, nhà tiếp tân, kho bãi, khu công nghiệp, tuyến đường sắt siêu cao tốc Sài Gòn–Vũng Tầu với trạm ngừng ở Long Thành,… Mỗi cấu trúc đó là một dự án. Tổng số vốn đầu tư của chúng là bao nhiêu thì phải chấp nhận thôi.

Một khi đã chọn giải pháp tối ưu rồi thì phải quyết định khi nào khởi công (kick off) công trình.

Nước nào cũng có nhiều dự án phải thực hiện. Nhưng một quốc gia giầu đến mấy chăng nữa thì cũng không thể tài trợ và thực hiện ngay một lúc tất cả các dự án được. Sau khi đã chọn giải pháp tối ưu của mỗi dự án dựa trên nghiên cứu sơ bộ thì chính phủ lập danh sách ưu tiên thực hiện với ngân sách đầu tư cần thiết cho mỗi dự án. Danh sách được cập nhật mỗi năm, vì giá cả và công nghệ biến đổi và vì các dự án đang thực hiện tiến triển mau hay chậm so với dự báo, và được trình lên ủy ban tài chính quốc hội để xin ý kiến. Trên nguyên tắc, trước khi cụ thể khởi công thì phải sắp xếp tài chính để tài trợ dự án và chọn nhà thầu thực hiện dự án. Song song với hai việc đó, chọn nhà quản lý công trình chậm nhất là trước khi công trình tương lai được thực hiện xong.

Chúng ta có nhiều dự án đường sắt phải nâng cấp và xây mới, trong số đó có đường sắt cao tốc Bắc–Nam. Có phải hiện nay là lúc thuận tiện nhất để xây tuyến đường đó hay không? Nếu chúng ta chờ hoàn tất các đường sắt khác để tích lũy lãi và kinh nghiệm kỹ thuật mà tự tài trợ, tự thiết kế và tự thực hiện một tuyến đường sắt cao tốc hoàn toàn "made by and made in Việt Nam"?

Các nhà tài trợ

Vấn đề không phải là ai sở hữu công trình công ích tương lai mà ai tài trợ công trình, ai sẽ nhận lãi hay chịu lỗ do công trình sinh ra và người dân phải trả thuế và lệ phí bao nhiêu.

Thường thì chính phủ thành lập một xí nghiệp làm chủ nhân của công trình tương lai, Xí nghiệp này là một xí nghiệp như bất cứ công ty cổ phần nào khác. Xí nghiệp sẽ kêu gọi các nhà tài trợ cho không, cho vay và góp vốn để thực hiện dự án. Những đối tác cho không hay cho vay không phải là chủ nhân của xí nghiệp. Chỉ có đối tác góp vốn mới là chủ nhân. Họ là cổ đông với quyền biểu quyết và chia lỗ lãi của xí nghiệp theo tỷ lệ số cổ phiếu họ nắm giữ. Nhà tài trợ góp vốn nhiều nhất gọi là cổ đông chính (lead shareholder). Chủ dự án không nhất thiết là cổ đông chính. Suy ra, Nhà Nước có thể là chủ nhân của tất cả công trình, của một phần công trình hay là không phải là chủ nhân của công trình.

Các nhà tài trợ có thể là:

• Các cá nhân hay các ngân hàng tư nhân, bản địa hay hải ngoại. Họ chỉ tài trợ những dự án sẽ mang lại cho họ một tỷ số lợi nhuận bằng hay cao hơn tỷ số lợi nhuận họ quen nhận được. Tỷ số đó thường cao hơn tỷ số lãi trên thị trường tài chính quốc tế.

• Các ngân hàng phát triển kinh tế đa phương như là WB (World Bank, Ngân hàng Thế giới) hay là ADB (Asian Development Bank, Ngân hàng Phát triển Châu Á) được thành lập với mục đích để giúp những nước nghèo phát triển. Tỷ lệ lãi suất của họ thấp hơn tỷ lệ trên thị trường tài chính quốc tế. Nhưng họ chỉ giúp với điều kiện dự án họ tài trợ có mục đích ích nước lợi dân và công trình tương lai sẽ ít nhất cân bằng thu chi.

• Các cơ quan Nhà Nước phát triển kinh tế của các nước giầu, như là AFD (Agence Française de Développement, Cơ quan Phát triển Pháp) hay là AODA (Australia's Official Development Assistance, Hỗ trợ Phát triển Chính thức của Australia). Tỷ lệ lãi suất của họ thường không quá tỷ lệ trên thị trường tài chính quốc tế, có khi thấp hơn. Nếu thấp hơn thì quan chức trong nước gọi là vốn ODA (Official Development Assistance, Hỗ trợ Phát triển Chính thức). Họ cũng đặt những điều kiện của các ngân hàng phát triển kinh tế đa phương nhưng, có khi, một cách mềm dẻo hơn.

Nếu sắp xếp tài chính của dự án có sự tham gia của một cá nhân hay một ngân hàng tư thì người ta nói dự án là một quan hệ PPP (Private Public Partnership, Quan hệ Hợp tác Công tư).

Như như những thiên thần kinh doanh (business angel) giúp những củ măng (startup business), các cơ quan phát triển quốc tế cũng có thể giúp một nước có nhiều hợp đồng vay nợ bất lợi hoán đổi thành nợ dễ chịu hơn (debt swapping). Để chắc được trả nợ và nước xin vay sẽ thoát đói giảm nghèo nhờ sự giúp đỡ đó, họ đặt một số điều kiện tiên quyết như là nước xin vay phải có quyết tâm dẹp tham nhũng, giảm biên chế công chức, ngưng những dự án sẽ có tỷ số lợi nhuận kém hay âm, giải thể những xí nghiệp làm ăn lỗ lã (trong nước gọi là làm ăn không hiệu quả), tôn trọng quyền người lao động, giảm ô nhiễm môi trường,... Những điều kiện đó rất đau đớn với các nước có thủ lĩnh ít quan tâm đến người dân và đất nước họ cai trị.

Nhà thầu

Trình tự để chọn một đối tác là như sau:

• gửi một RFI (Request For Information, Yêu cầu Thông tin) rộng rãi đến càng nhiều xí nghiệp càng tốt

• chọn một số xí nghiệp thấy có khả năng kỹ thuật mong đợi để gửi cho họ một RFP (Request For Proposal, Yêu cầu Đề xuất) đến các xí nghiệp đó,

• chọn một hai hay, quá lắm, ba xí nghiệp có khả năng thực hiện dự án để thương lượng về giải pháp kỹ thuật (trong nước gọi là công nghệ) của họ,

• gửi cho xí nghiệp đưa ra giải pháp tối ưu như kể ở một phần trên một RFQ (Request For Quotation, Yêu cầu Báo giá),

• song song, nhờ thương vụ tòa đại sứ tiếp cận chính phủ nước chủ nhà xin một khoản vay với lãi ưu đãi bằng xấp xỉ trị giá của hợp đồng xắp ký.

Nhiều quan chức của ta làm ngược lại. Thay vì thương lượng ở thế thượng phong của người mua, họ xin ODA để bị chính phủ cho vay áp đặt một số điều kiện. Tệ hơn nữa, những người này làm mất quốc thể của chúng ta. Điều kiện của các nước cho vốn ODA là phải mua hàng của nước họ, phải chọn nhà thầu của nước họ, họ được ưu đãi hay độc quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên của nước xin vay, phải phán quyết như họ muốn ở các diễn đàn quốc tế,…

Nước đặt điều kiện phải phán quyết như họ muốn nổi tiếng nhất là Trung Hoa với BRI (Belt and Road Initiative, Sáng kiến Vòng Dai và Con Đường) của họ. Vài nước xưa kia là bạn của ta đã trở mặt để xin vay họ.

Để chọn nhà thầu thực hiện công trình tương lai, chính phủ phải tham khảo rộng rãi trên thị trường quốc tế. Nhưng thực tế thì ít khi chính phủ một nước nghèo có thể làm được như thế. Như viết ở trên, họ phải chọn một nhà thầu của nước họ nhận vốn ODA hay họ phải chọn nhà thầu của nước họ thiếu nợ nhiều nhất.

Lý do thứ hai là tham nhũng. Chúng tôi không biết các nước ấy nghèo nên quan chức của họ tham nhũng hay, ngược lại, quan chức của họ tham nhũng nên đất nước họ nghèo. Trào lưu của quan chức nước ta là "nước ta nghèo chỉ có thể trả lương ít cho quan chức, quan chức phải tham nhũng vì được trả lương không đủ ăn". Không đủ ăn hay không đủ để xây biệt phủ, lăng mộ, đền thờ gia tộc?

Xưa kia, các hãng xây dựng quốc tế cạnh tranh nhau bằng cách mua chuộc quan chức thay vì cạnh tranh bằng giá cả và thích nghi với mong đợi kỹ thuật của khách hàng. Hồi đó, xí nghiệp trúng thầu là xí nghiệp đã đưa hối lộ nhiều nhất cho quan chức có thực quyền quyết định (decision maker). Ở một số nước có tham nhũng có nghề gọi là "cò chạy thầu" hay là "trung gian thương mại". Ở các khách sạn sang trọng của thủ đô nhiều nước có tham nhũng người ta truyền nhau danh sách những quan chức có quyền quyết định ở cơ quan nào, địa phương nàoⁱⁱ. Bộ Kinh tế hay Bộ Tài chính của một số cường quốc có một văn phòng "tư vấn xuất khẩu". Các hãng đang thương lượng một hợp đồng quốc tế có thể đến đó xin phép được ghi tiền hối lộ vào khoản chi phí thương mại của sổ kế toán để cuối năm được giảm thuế kinh doanh.

Kiểu cạnh tranh như vậy làm hại đến cả bên mua lẫn bên bán. Cách đây hai chục năm, các nước thuộc OECD (Organisation for Economic Co operation and Development, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế) quyết định cấm xí nghiệp của họ mua chuộc các quan chức ngoại quốc. Ở trong nước nhiều quan chức chưa nghe đến lệnh cấm này làm cho một số dự án chậm tiến độ và đội vốn.

Trung Quốc không là thành viên của OECD nên không có luật cấm mua chuộc quan chức ngoại quốc. Nhờ đó, các xí nghiệp của họ có một lợi thế cạnh tranh lớn ở các nước có tham nhũng.

Nhà quản lý công trình

Ở các nước chậm tiến cũng như ở các nước công nghiệp tiên tiến, xí nghiệp chủ nhân một công trình công ít khi quản lý trực tiếp công trình của họ mà giao cho một xí nghiệp chuyên môn (commissioner). Trên thị trường quốc tế có nhiều xí nghiệp chuyên về quản lý những công trình công ích lớn (tỷ dụ Tập đoàn Vinci của Pháp). Số lớn công trình công ích làm ăn không hiệu quả ở nước ta là do chúng ta yếu kém về chuyên môn này.

Sứ mệnh của nhà quản lý là bảo trì công trình, vận hành công trình và bán sản phẩm hay dịch vụ của công trình làm sao để tối ưu hóa lợi nhuận của thân chủ. Nhà quản lý ảnh hưởng mạnh đến hiệu quả kinh tế của dự án. Do đó, chủ nhân công trình phải chọn tác nhân này rất kỹ. Việc chọn lựa này cũng phải theo trình tự kể ở phần trên về chọn lựa đối tác. Cũng như chọn nhà thầu, các nước nghèo thường bị chủ nợ áp đặt nhà quản lý của nước họ và bị nạn tham nhũng tung hoành.

Thông thường, người ta yêu cầu nhà thầu quản lý trong một thời gian trước khi ủy nhiệm cho một nhà quản lý chính thức. Hợp đồng này gọi là hợp đồng ủy nhiệm BOT (Build Operate Transfer, Xây dựng–Vận hành–Chuyển giao). Thông thường, người ta hạn chế thời hạn hợp đồng ủy nhiệm trong năm hay mười năm với điều khoản tiếp tục ngầm (implicit renewal) để có thể thay đổi nhà quản lý nếu thấy cần thiết. Nếu nhà quản lý là nhà thầu thì hợp đồng với điều khoản tiếp tục ngầm đó gọi là hợp đồng BO (Build Operate, Xây dựng–Vận hành).

Định nghĩa như vậy có nghĩa là bên được ủy nhiệm theo hợp đồng BO hay là BOT có thể nhưng không bắt buộc là cô đông của xí nghiệp chủ nhân công trình.

Người hưởng thụ

Dù có hưởng thụ hay không thì người dân cũng phải nạp thuế để chính phủ chi trả những dịch vụ thuộc uy quyền của Nhà Nước.

Người ta gọi người dân hưởng thụ sản phẩm hay dịch vụ thuộc trách nhiệm bảo hộ dân của Nhà Nước là người tiêu dùng (consumer), người sử dụng (user) hay người nạp thuế (tax payer). Mỗi khi hưởng thụ, họ trả (hay không trả) một lệ phí theo biểu giá do quốc hội quy định.

Trong kinh tế thị trường, tư nhân cung cấp những ích lợi công cộng với giá người tiêu dùng sẵn sàng trả. Theo Lenin, trong kinh tế xã hội chủ nghĩa, mọi người hưởng thụ miễn phíⁱⁱⁱ. Giữa hai thái cực đó thì

• tư nhân có quyền sản xuất để bán một ích lợi với giá họ muốn,

• người tiêu dùng có quyền mua ích lợi do tư nhân cung cấp nếu thấy giá trị của đồng tiền thuận lợi cho họ hơn là mua của Nhà Nước,

• quốc hội quyết định Nhà Nước cung cấp miễn phí một ích lợi, bán ích lợi đó với giá cao hơn hay thấp hơn giá thành trung bình mỗi đơn vị của tất cả các cơ sở công sản xuất ích lợi đó.

Nếu giá thành mỗi đơn vị ích lợi do một cơ sở sản xuất công cao hơn là giá bán thì chính phủ trợ cấp cơ sở đó một số tiền bằng sai biệt giữa giá thành và giá bán để cơ sở cân bằng thu chi mà tiếp tục hoạt động.

Chính phủ bình quân giá thành mỗi đơn vị của tất cả các xí nghiệp công cùng sản xuất một ích lợi. Nếu giá thành cao hơn giá bán thì chính phủ phải bồi thường các xí nghiệp tư sản xuất cùng ích lợi đó để cạnh tranh công–tư được công bằng. Tiền bồi thường đó bằng sai biệt giữa giá thành trung bình mỗi đơn vị của các xí nghiệp công và giá bán do quốc hội định.

Tiền trợ cấp và bồi thường đó chính phủ lấy từ ngân khoản khác của ngân sách Nhà Nước và được coi là giá phải trả để thực hiện ý đồ được quốc hội, nghĩa là người dân, ủy thác cho chính phủ.

ĐẶNG Đình Cung

________________________________