Phân quyền địa phương
tại Việt Nam và Đông Á

Trần Bình

Phân quyền địa phương (decentralisation) là một chính sách quan trọng trong việc tổ chức và điều hành quốc gia, đặc biệt tại các nước đang phát triển. Mục đích của phân quyền địa phương là nhằm nâng cao năng lực quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền, khả dĩ mang đến sự phát triển, giúp cải thiện đời sống người dân, và đóng góp vào sự hưng thịnh cho toàn xã hội. Từ một góc độ khác, phân quyền địa phương còn là nhân tố quan trọng cho sự hình thành của một xã hội dân sự, trong đó, mối quan hệ giữa chính quyền và người dân trở nên gần gũi hơn, và người dân có cơ hội tham gia quyết định và quản lý các vấn đề liên hệ mật thiết đến cộng đồng địa phương; một mô hình tổ chức guồng máy công quyền tại các quốc gia phát triển.

Phân quyền và phát triển có mối quan hệ tương tác. Sự phân bố trách nhiệm và quyền lực giúp chính quyền địa phương nâng cao khả năng giải quyết các vấn đề, và do đó thúc đẩy xã hội phát triển. Ngược lại, xã hội phát triển tạo áp lực cho việc thực thi phân quyền, giúp cải thiện hiệu năng guồng máy công quyền hầu có thể đáp ứng với nhu cầu phát triển. Các nhà nghiên cứu về phân quyền địa phương ở Đông Á nhận định rằng cuộc cải cách guồng máy công quyền là một trong những nhân tố quan trọng đã mang lại sự phát triển cao trong những thập niên qua, thường được nhắc đến như “phép màu Châu Á” (Asian Miracle). Song cũng chính những yếu kém của bộ máy chính quyền đã đưa các quốc gia Đông Á đến cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997, và hiện đang gây trì trệ cho tiến trình cải cách khu vực công. Hiện trạng của việc thực thi phân quyền tại Việt Nam được ví như một dòng chảy bị tác động bởi hai luồng trái ngược. Xu thế lội ngược dòng cải cách hiện đang thắng thế, tiến trình phân quyền đạt được còn hạn hẹp, song áp lực cho một cuộc cải cách sâu rộng hơn đang lớn dần.

Bài viết được chia thành ba phần. Phần I giới thiệu một cái nhìn tổng quan về việc thực hiện phân quyền địa phương tại Việt Nam và các nước đang phát triển tại Đông Á, qua tài liệu tham khảo “Phân quyền tại Đông Á” do Word Bank (WB) ấn hành. Phần II đi sâu hơn vào vấn đề phân quyền tại Việt Nam qua tài liệu “Phân quyền và trách nhiệm chính trị địa phương tại Việt Nam” do The Asia Pacific Journal of Public Administration phát hành. Phần III Kết luận.

Phần I: Tổng Quan – Phân quyền tại Đông Á: 

Tài liệu “Phân quyền tại Đông Á” (1) do hai ông Roland White, chuyên gia của WB (2), và Giáo sư Paul Smoke, New York University – Hoa Kỳ (3) biên soạn, WB ấn hành tháng 6/2005.

Trước năm 1990, cơ cấu chính quyền của hầu hết các quốc gia vùng Đông Á được tập trung hóa cao độ. Ngày nay, chính quyền các cấp địa phương tại các nước này đã trở thành nhân tố quan trọng cho sự phát triển, đảm trách hầu hết các dịch vụ công cộng thiết yếu, và có trách nhiệm đối với một phần quan trọng của ngân sách quốc gia. Việc thực hiện phân quyền địa phương tại Đông Á tuy bắt đầu muộn màng hơn các khu vực khác, nhưng đã trở thành xu thế phát triển, khó có thể đảo ngược. Tuy nhiên, việc thực thi phân quyền địa phương cũng đang phải đối đầu với những vấn đề nghiêm trọng, có nguy cơ làm trì trệ tiến trình chuyển đổi, trở ngại cho việc tiến hành công cuộc cải cách sâu rộng hơn.

Yếu tố cơ cấu và yếu tố chính trị là hai động lực thúc đẩy tiến trình phân quyền địa phương tại Đông Á. Về yếu tố cơ cấu: tại hầu hết các quốc gia Đông Á, quá trình phân quyền địa phương đã diễn ra sau một thời kỳ phát triển kinh tế và đô thị hóa; điều này cho thấy sự liên hệ giữa ba hiện tượng: phát triển kinh tế, đô thị hóa, và phân quyền địa phương. Xã hội phát triển và đô thị hóa tạo áp lực cần phải cung ứng dịch vụ hiệu quả hơn cho các khu vực dân cư đông đúc và tập trung (WB 2000). Đô thị hóa diễn ra chậm hơn tại Việt Nam và Cambodia, nhưng tăng nhanh trong những năm gần đây, và dự đoán sẽ tiếp tục tăng mạnh cho đến năm 2015. Về yếu tố chính trị: quá trình dân chủ hóa đôi khi là nguyên nhân khởi nguồn cho việc tiến hành phân quyền địa phương. Sự sụp đổ của hai chế độ độc tài tại Philippines (1986) và Indonesia (1997) đã châm ngòi cho những đòi hỏi quyền được đại diện hợp pháp tại các địa phương. Việt Nam và Trung Quốc không nằm trong trường hợp này, nhưng “yêu cầu về sự tham gia của quần chúng và sự quản lý tốt hơn tại các cấp chính quyền địa phương đã thúc đẩy quá trình phân quyền”.

Tuy vẫn chưa có các công trình nghiên cứu đầy đủ trong việc đánh giá thành quả của việc thực thi phân quyền địa phương tại Đông Á, nhưng ảnh hưởng ban đầu của tiến trình này, nói chung, được các nhà quan sát đánh giá là khá tốt. Thứ nhất, phân quyền địa phương có ảnh hưởng tích cực đến ngân sách đầu tư cho y tế, giáo dục và hạ tầng, là những lĩnh vực liên quan mật thiết đến đời sống người dân. Ví dụ, tỷ phần ngân sách y tế trên tổng sản lượng quốc gia (GDP) tại Việt Nam và Indonesia không thay đổi trong giai đoạn 1997-2001 - điều này có nghĩa là tỷ lệ gia tăng của ngân sách y tế tương ứng với tỷ lệ gia tăng của GDP. Ngân sách Giáo dục tại Trung Quốc, Philippines, Indonesia tăng nhanh hơn khi so sánh với tỷ lệ gia tăng của GDP. Riêng trên lĩnh vực hạ tầng, ngân sách đầu tư gia tăng, nhưng không đồng đều giữa các quốc gia, hay thiếu cân đối giữa các vùng trong cùng một quốc gia. Thứ hai, các nước Đông Á đã đạt được thành quả đáng kể trên hai lĩnh vực y tế và giáo dục. Tại Việt Nam, Phillippines, và Indonesia, tử suất trẻ sơ sinh giảm và tuổi thọ trung bình tiếp tục tăng cao. Xu thế tương tự cũng đã xảy ra trong lĩnh vực giáo dục: khi cuộc cải cách guồng máy công quyền xãy ra tại Trung Quốc vào giai đoạn 1982-1999, thì tỷ lệ mù chữ tại nước này đã giảm mạnh.

Mặc dù những kết quả đạt được ban đầu rất đáng khích lệ, và xu thế mở rộng phân quyền cho chính quyền các cấp địa phương vẫn tiếp diễn, nhưng công cuộc cải cách guồng máy công quyền tại Đông Á đang ẩn chứa nhiều nguy cơ, vì việc thực thi phân quyền địa phương đã không dựa trên một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh. Chức năng phân định giữa các cấp chính quyền thường thiếu rõ rệt, chồng chéo. Sự mâu thuẫn giữa các bộ và chính quyền địa phương về tốc độ thực hiện và kiểm soát nguồn tài lực, giữa các bộ về quyền lãnh đạo và phương hướng, giữa các nhà lãnh đạo chính trị và các viên chức hành chánh về phạm vi thực hiện phân quyền - đã xảy ra khá phổ biến. Trách nhiệm hành chính và chính trị cũng bị lu mờ vì các viên chức giữ trọng trách thường được chỉ định từ trung ương.

Một trong những hậu quả đáng quan tâm là sự phát triển mất cân đối giữa các địa phương: chênh lệch giữa các tỉnh giàu và nghèo tại Trung Quốc lên đến 16 lần, và con số này thậm chí còn cao hơn tại Việt Nam, Philippines, và Indonesia. Tình trạng kém minh bạch và thiếu trách nhiệm ràng buộc trong việc điều hành, với hệ thống kiểm toán không tuân theo tiêu chuẩn quốc tế, đã dẫn đến tình trạng tham nhũng lan tràn. Theo báo cáo của Transparency International năm 2003, hạng thứ của sáu nước Đông Á, là đối tượng nghiên cứu của tài liệu này (Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia, Philippines, Lào, Việt Nam), đều nằm trong nửa phần cuối của bảng xếp hạng, từ vị trí 66 đến 122 trên tổng số 133 quốc gia. Cuộc điều tra bộ máy chính quyền do WB thực hiện năm 2002 còn cho thấy kết quả của nỗ lực kiểm soát tham nhũng tại các quốc gia Đông Á kém dần trong giai đoạn 1996-2002 (4).

Việc thực thi phân quyền địa phương trong bối cảnh quản lý yếu kém và thiếu minh bạch tại các địa phương có thể làm cho tình trạng tham nhũng thêm tệ hại do thiếu sự kiểm soát từ chính quyền trung ương. Hơn thế nữa, với chính sách phân quyền địa phương, vai trò của chính quyền địa phương ngày càng quan trọng, trở thành tâm điểm của các chính sách đầu tư, ngân sách và các hoạt động có tầm ảnh hưởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế quốc gia. Vì vậy, với tình trạng điều hành yếu kém và thiếu minh bạch, là hiện tượng khá phổ biến tại các quốc gia Đông Á, chính quyền địa phương không những có thể trở thành gánh nặng cho ngân sách quốc gia, mà còn có khả năng tạo ra những rủi ro vĩ mô dài hạn, nhất là khi nó được tiếp cận với thị trường vốn trong nước và quốc tế, trừ khi các cơ chế và hệ thống kiểm soát sẽ được cải thiện.

Bên cạnh những đặc điểm chung nói trên, các tác giả cũng đã nêu bật lên những dị biệt giữa các quốc gia Đông Á về phương thức tiến hành và khuôn khổ chính sách của quá trình thực hiện phân quyền địa phương.

Phillippines và Indonesia được xếp vào “nhóm khởi đầu nhanh” (fast starters), vì đã nhanh chóng thực hiện cải cách phân quyền, từ khuôn khổ chính sách, cho đến bầu cử và quản lý nguồn tài lực địa phương, sau sự sụp đổ của chế độ Marcos (1986) và Soeharto (1997).

Trung Quốc và Việt Nam thuộc “nhóm tiệm tiến” (incrementalist), do cuộc cải cách phân quyền được thực hiện theo từng bước. Tuy khuôn khổ chính sách của cuộc cải cách phân quyền tại Việt Nam được ban hành chính thức hơn Trung Quốc, song, mức độ phân quyền địa phương thực hiện tại Việt Nam lại giới hạn hơn. Nói chung, việc thực hiện phân quyền của cả hai nước này chú trọng vào hai lĩnh vực ngân sách và hành chánh. Những thay đổi thực hiện được trên phương diện phân quyền chính trị không đáng kể, với quyền lực chủ yếu vẫn tập trung về trung ương.

Thái Lan và Cambodia được xếp vào “nhóm thận trọng” (cautious movers). Cả hai nước này đều thiết lập được khuôn khổ chính sách tương đối hoàn chỉnh, bao gồm cả việc bầu cử hội đồng nhân dân cấp cơ sở, nhưng thành quả cải cách thì lại rất hạn hẹp. Hệ thống chính quyền cấp tỉnh khá mạnh, song bị chi phối nặng nề bởi các bộ và các tỉnh trưởng do trung ương chỉ định.

Sư tương phản của hai truờng hợp Thái Lan và Trung Quốc là một đặt điểm rất đáng được lưu ý. Thái Lan tuy đã xây dựng được một khuôn khổ chính sách phân quyền địa phương tương đối hoàn thiện, nhưng tiến trình thực hiện lại rất chậm chạp. Ngược lại, Trung Quốc tuy thiếu vắng một khuôn khổ chính sách, nhưng từng bước đã tiến hành cuộc cải cách, và là một trong những quốc gia đang phát triển tiến xa nhất trên tiến tình phân quyền tại khu vực Đông Á. Điều này cho thấy rằng, trong quá trình thực hiện cuộc cải cách phân quyền tại các quốc gia đang phát triển, khi cơ chế dân chủ không tồn tại hay đang trong những bước đầu khập khễnh, thì khuôn khổ chính sách tuy là rất cần thiết để đặt nền móng vững chắc cho một cuộc cải cách cơ cấu công quyền một cách sâu rộng và lâu dài, nhưng quyết tâm chính trị mới chính là yếu tố quyết định thành quả của việc thực hiện.

Phần II - Phân quyền và Trách nhiệm Chính trị Địa phương tại Việt Nam : 

Tài liệu (5) là công trình nghiên cứu của Giáo sư Scott A. Fritzen, National University of Singapore (6), do The Asia Pacific Journal of Public Administration ấn hành năm 2006.

Phân quyền là lĩnh vực quan trọng của chính sách cải cách khu vực công, trong công cuộc cải cách đổi mới khởi đầu từ năm 1987, được công bố rộng rãi như là quốc sách và được sự cổ vũ, hỗ trợ tài chánh mạnh mẽ từ các tổ chức tài trợ quốc tế như WB, Unicef, và Cơ quan Phát triển Quốc tế Thụy Điển. Hiện trạng phân quyền địa phương tại Việt Nam được Scott mô tả như “một dòng chảy bị tác động bởi những luồng trái nghịch”, một bên là những yếu tố thuận lợi hỗ trợ cuộc cải cách, và bên kia, các trở lực kìm hãm quá trình cải cách. Hiện tại, thì vế thứ hai của dòng chảy đang thắng thế, việc thực thi phân quyền tại Việt Nam chỉ đạt được những kết quả giới hạn, song áp lực cho một cuộc cải cách sâu rộng hơn đang lớn dần.

Từ “Phân cấp Phân quyền” được sử dụng trong các văn kiện nhà nước, theo Scott, diễn tả hai mức độ rất khác biệt của decentralisation. Với “Phân cấp” - gần với ý niệm “deconcentration”, phạm vi của phân quyền rất hạn hẹp, qua đó, chính quyền trung ương ủy nhiệm cho chính quyền các cấp thấp hơn thực hiện một số chức năng nhất định, trong khi đó, “Phân quyền” diễn đạt sát hơn với ý niệm “political devolution” – chính quyền địa phương được thực hiện quyền tự quyết và tự quản trên nhiều vấn đề liên hệ đến cộng đồng địa phương.

Bức tranh của hiện trạng phân quyền địa phương tại Việt Nam hiện rõ nét hơn qua sự phân tích của Scott trên các lĩnh vực được phân quyền - ngân sách, hành chính, chính trị, và ảnh hưởng của chúng đối với sự phát của các tỉnh địa phương.

1. Hiện trạng Phân quyền:

Phân quyền ngân sách (fiscal decentralisation) cho phép chính quyền địa phương được thu và chi ngân sách tự kinh doanh hay được cấp từ trung ương. Từ nhiều năm, phân quyền ngân sách tại Việt Nam đã thực hiện khá cao, chính quyền địa phương đảm trách một phần quan trọng ngân sách quốc gia, phản ảnh sự kiện là khu vực kinh tế do trung ương chi phối không lớn. Luật Ngân sách 1996 còn tăng tỷ phần ngân sách địa phương lên mức cao hơn nữa. Theo biểu đồ trích từ tài liệu WB, Phần I, trình bày dưới đây, tỷ phần ngân sách địa phương tại Việt Nam khá cao khi so với các quốc gia Đông Á, hay với các quốc khác trên thế giới: Ấn Độ 52%, và Hoa Kỳ 39%. Tuy nhiên, điều cần lưu ý là phân quyền ngân sách hầu như chỉ áp dụng đối với chính quyền cấp tỉnh.

Phân quyền Hành chính (administrative decentralisation) là sự chuyển giao trách nhiệm xuống chính quyền cấp địa phương với quyền được tự quản (discretion) hầu có thể giúp cho việc điều hành được hiệu quả hơn. Trước hết, cần phải tránh sự ngộ nhận rằng tỷ phần ngân sách địa phương cao phản ảnh mức độ phân quyền cao tương xứng trên lĩnh vực hành chánh.

Ba vấn đề của phân quyền hành chính được phân tích dựa trên các nghiên cứu của Livac và WB cho thấy những giới hạn của việc thực thi phân quyền trên lĩnh vực này. Thứ nhất, hệ thống tái phân phối ngân sách giữa các địa phương không hiệu quả khả dĩ thu hẹp khoảng cách giữa các tỉnh nghèo và giàu. Thứ hai, quyền tự quản ngân sách của cấp địa phương chỉ ở mức tối thiểu, và ngân sách được hoạch định dựa trên các nguyên tắc cứng nhắc và thiếu cơ sở thực tế. Sau cùng, phân quyền hành chính chỉ hạn hẹp ở cấp tỉnh, hay nói cách khác là được tập trung hóa ở chính quyền cấp tỉnh. Song, cũng cần phải ghi nhận rằng, trong những năm gần đây, quyền tự quản của ngân sách địa phương để thực hiện các Chương Trình Quốc Gia, khởi đầu từ cuối thập niên 90 với chủ đích là xóa đói giảm nghèo, đã có phần cải thiện. Tuy nhiên, các chương trình này chỉ chiếm 4% ngân sách, và thành quả đạt được tại các tỉnh nghèo, là những địa phương cần sự hỗ trợ nhiều nhất, lại rất hạn chế.

Sự thẩm định thành quả của Chương trình Cải cách Hành chánh cũng cho thấy những trở lực đối với tiến trình phân quyền hành chính. Năm 2000, Quốc hội đã long trọng công bố chủ trương thi hành triệt để phân quyền hành chánh thông qua Chương trình Cải cách Hành chánh. Tuy nhiên, các tường trình từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm cả báo chí nhà nước, đã cho thấy kết quả của việc thực thi chương trình này rất giới hạn, được The Economist Intelligence Unit ghi nhận: “Không chỉ có nạn hành chánh quan liêu phổ biến, mà thẩm quyền ủy nhiệm cũng rất thấp. Năm 1999, văn phòng Thủ tướng chính phủ phải phê chuẩn 120 ngàn văn kiện từ các Bộ và chính quyền địa phương. Nhiều văn kiện chỉ liên hệ đến các sự việc linh tinh, như việc cấp giấy phép cho số quần áo giúp nạn nhân bão lụt được nhập vào từ nước ngoài có giá trị từ 400 USD.”

Phân quyền chính trị (political decentralisation): sự chuyển giao quyền lực xuống chính quyền cấp địa phương với thẩm quyền tự quản, là phạm vi phân quyền chưa bao giờ được phân định rõ trên chính sách. Tuy nhiên, có hai chủ trương liên hệ đến phạm vi phân quyền này, với mục đích củng cố trách nhiệm chính trị của chính quyền cấp cơ sở. Thứ nhất, chính sách tăng cường chức năng ngành lập pháp, từ quốc hội đến hội đồng nhân dân các cấp địa phương, rất được giới quan sát chú ý, song, vẫn chưa có những tường trình về sự tiến triển của việc thực hiện chính sách này. Chủ trương thứ hai cần được lưu ý và phân tích sâu hơn, là chính sách dân chủ hóa cơ sở (DCHCS - grassroots democratization), được các nhà tài trợ quốc tế đón nhận như một “bước ngoặc quan trọng” (important move). Chính sách DCHCS được ban hành bằng các sắc luật năm 1998, với những hướng dẫn thực hiện rất cụ thể, phổ biến đến tất cả các tỉnh trên toàn quốc như một nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu. Chủ đích của chủ trương DCHCS là nhằm nâng cao tính minh bạch và sự tham gia của quần chúng trong việc hoạch định và thực thi các dự án, đặc biệt trên những lĩnh vực dân làng quan tâm.

Sự ra đời của đạo luật DCHCS gần như ngay sau khi xảy ra cuộc biểu tình tại Thái Bình với qui mô lớn chưa từng có của dân chúng chống lại nạn tham nhũng, đặc biệt trong các dự án hạ tầng, cho thấy sự quan ngại sâu xa của đảng và nhà nước. Và mối lo ngại này cũng đã thể hiện qua lời cảnh báo của Tổng bí thư Lê Khả Phiêu, người trực tiếp chỉ đạo chính sách DCHCS, về nguy cơ “mất niềm tin” của quần chúng.

Để thẩm định hiệu quả của việc thực thi chủ trương DCHCS, Scott phân tích công trình nghiên cứu của Fritzen và Stanley về Chương trình Quốc gia 135, thực hiện tại 2000 xã thuộc diện nghèo nhất, mô phỏng theo chương trình thí điểm khá thành công “Quỹ Phát triển Hạ tầng Nông thôn” (RIDEF) của Liên Hiệp Quốc (UNCDF), thực hiện trên 120 xã thuộc tỉnh Quảng Nam (1995-2002).

Cùng mục tiêu với RIDEP là hỗ trợ phát triển nông thôn, nhưng điểm khác biệt quan trọng là trong khi chủ quản ngân khoản dự án của RIDEP là cấp xã, thì chủ quản ngân khoản dự án của Chương trình 135 là cấp huyện. Thứ nữa, vào năm 2000, mặc dù trung ương cho phép các tỉnh quyền được ủy nhiệm cho cấp xã làm chủ dự án, nhưng chỉ có một số ít tỉnh đã thực hiện điều này. Kết quả của cuộc điều tra cho thấy chương trình 135 đã thực hiện “theo chỉ thị” (top-down). Trong hầu hết trường hợp, các dự án được quyết định với vài cán bộ huyện và xã. Và trong các buổi họp, dân làng chỉ được thảo luận về các vấn đề liên quan đến việc thực hiện dự án. Dân làng cũng không được thông báo đầy đủ về dự án và quyền được tham gia quyết định chọn lựa dự án, như đã được qui định trong chương trình 135 và chính sách DCHCS.

Phân quyền tại các tỉnh địa phương: Việc thực hiện phân quyền tại Việt Nam chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, vì vậy câu hỏi cần đặt ra là phân quyền địa phương đã ảnh hưởng như thế nào đến việc điều hành và phát triển của các tỉnh? Scott đã tìm câu trả lời qua các tài liệu điều tra về việc thực thi Chương trình Hành động cho Trẻ em (NPA). NPA được thực hiện dựa trên một cơ cấu tổ chức lan toả xuống các cấp chính quyền địa phương, trên phạm vi cả nước, với mục đích khắc phục các hậu quả xã hội đối với trẻ em, phát sinh từ những thay đổi của các dịch vụ xã hội trong thời kỳ đổi mới.

Qua các dữ kiện thu thập từ các cuộc điều tra, Scott đã phân tích một số nguyên nhân chính yếu khiến cho việc thực hiện phân quyền địa phương không những không giúp thu hẹp, mà ngược làm còn gia tăng khoảng cách phát triển giữa các tỉnh địa phương. Thứ nhất, nó đã thất bại trong việc cung cấp các hướng dẫn thực hiện một cách cụ thể từ lúc khởi đầu, và sự chỉ đạo thiếu sự linh hoạt và năng động trong tiến trình thực hiện. Thứ hai, trung ương đã không có kế hoạch hỗ trợ các tỉnh nghèo, là khu vực yếu kém cả mặt quản lý lẫn nguồn tài lực. Và sau cùng, quyền tự quản các ngân sách địa phương, đặc biệt các ngân khoản trung ương cấp cho các tỉnh nghèo, đã không được mở rộng tương xướng sự chuyển giao trách nhiệm cho các địa phương. Hệ quả là các trung tâm văn hóa, các tỉnh có mức độ đô thị hoá cao, nguồn tài lực lớn, và/hoặc là có khả năng quản lý, có thể vận dụng nguồn ngân khoản NPA nói riêng, hay ngân sách trung cấp nói chung một cách linh hoạt và hiệu quả hơn, trong khi các tỉnh nghèo, miền núi thì ngày càng tụt hậu. Theo tài liệu của WB năm 2000, tỷ lệ dân nghèo của thành phố Hồ Chí Minh 4%, so với 77% tại Lai Châu. Năm 1998, tất cả 13 tỉnh nghèo nhất thuộc khu vực miền núi phía bắc hay vùng cao nguyên trung phần.

2. Xu thế của phân quyền: Các xu thế đang xô đẩy dòng chảy của cuộc cải cách guồng máy công quyền tại Việt Nam theo hai hướng đối nghịch:

Trước hiện trạng của những yếu tố lội ngược dòng với tiến trình phân quyền, Scott nêu lên câu hỏi: liệu Việt Nam có thể vượt qua những trở lực lớn lao, là di sản của nền hành chính trung ương tập quyền, hầu có thể tiến hành cuộc cải cách phân quyền địa phương sâu rộng hơn?

Thứ nhất, cơ cấu quyền lực tại VN về cơ bản tập trung về trung ương, với sự khống chế của đảng và ngành hành pháp. “Sự yếu kém của ngành lập pháp hạn chế việc thực thi phân quyền chính trị, và sự thiếu độc lập của ngành tư pháp giới hạn khả năng thi hành luật pháp đối với các viên chức nhà nước, nhằm duy trì kỷ cương và sự minh bạch của guồng máy công quyền”. Về phương diện kinh tế, khu vực công vẫn chiếm một tỷ lệ GDP quan trọng.

Thứ hai, các Bộ, ban ngành - với quyền lực ảnh hưởng - có khuynh hướng can thiệp vào việc điều hành guồng máy địa phương và chống lại quá trình phân quyền địa phương, một phần vì những quyền lợi từ các hoạt động kinh tế của các Bộ, thông qua các doanh nghiệp quốc doanh. Điều này đã gây không ít trở ngại cho việc phối hợp giữa chính quyền các cấp địa phương.

Thứ ba, sự thiếu tin tưởng của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cơ sở, và ngược lại, từ dân chúng và chính quyền cơ sở đối với cấp trên. Hai lý do chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện thường viện dẫn để từ chối uỷ quyền cho chính quyền cấp cơ sở là “trình độ giáo dục thấp” và lo ngại rằng chính quyền cơ sở sẽ “đi lệch” ra ngoài kế hoạch của tỉnh và huyện. Các lý lẽ này có thể chỉ để biện minh cho nỗi e sợ sẽ mất quyền kiểm soát các quyết định cấp ngân khoản cho các dự án. Ngược lại, dân làng và chính quyền cơ sở thường xem các cuộc họp như là một phương thức “truyền đạt chỉ thị” hơn cuộc thảo luận dân chủ để quyết định các vấn đề của thôn xã. Truyền thống này, cộng với sự thiếu thông tin về dự án và quyền được tham gia các quyết định, có thể giải thích thái độ thờ ơ của dân làng đối với cuộc vận động DCHCS. Sự tập trung quyền lực ở cấp tỉnh và huyện thể hiện qua cơ chế “xin cho” còn tạo ra thói quen “ỷ lại” và thụ động của các cấp chính quyền cơ sở.

Hai yếu tố quan trọng khác có ảnh hưởng bất lợi cho tiến trình phân quyền địa phương là Chương trình Hỗ trợ Phát triển Chính thức (ODA) và Hệ thống Ngân sách. ODA đã giúp tăng cường sự kiểm soát của trung ương đối với nguồn ngân khoản lớn lao này. Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội đã nhận ngân khoản từ ODA lớn nhất tính trên đầu người. Hệ thống ngân sách cũng đã ưu đãi cho các tỉnh có nguồn FDI cao và đóng góp nhiều cho ngân sách trung ương. Hậu quả là hai yếu này đã góp phần làm tăng thêm khoảng cách phát triển giữa các tỉnh giàu và nghèo.

Song, bên cạnh những trở ngại lớn lao có nguy cơ làm trì trệ tiến trình phân quyền địa phương ấy, Scott cho rằng nền móng và các thành quả khích lệ đạt được ban đầu, các yếu tố xã hội truyền thống, và những yếu tố phát sinh trong thời kỳ đổi mới, đang tạo cơ sở và áp lực cho một cuộc cải cách có ý nghĩa rộng lớn hơn.

Trước tiên, việc thực thi phân quyền trên hai lĩnh vực tài chính và hành chính đã đạt được những bước tiến đáng kể, tuy về cơ bản vẫn đang chỉ dừng lại ở cấp tỉnh. Thứ hai, tuy khuôn khổ chính sách vẫn còn nhiều bất cập, song Việt Nam cũng đã đặt được nền móng ban đầu cho việc thực thi phân quyền, thông qua các dự án thử nghiệm của các tổ chức quốc tế, Chương trình Cải cách Hành chính (PAR), Chương trình Quốc gia, và Chính sách Dân chủ hóa Cơ sở. Hơn thế nữa, làng xã Việt Nam vốn đã từng có truyền thống sinh hoạt cộng đồng và vận hành tương đối độc lập, như ngạn ngữ đã có câu “phép vua thua lệ làng”.

Mặc khác, những thay đổi về kinh tế và xã hội trong những thập niên gần đây đã làm phát sinh những nhân tố mới, thúc đẩy tiến trình phân quyền địa phương. Mặc dù nhà nước vẫn có thái độ cảnh giác và lo ngại đối với sự hình thành của xã hội dân sự, nhưng “sự phát triển của khu vực tư và các tổ chức phi chính phủ không thể tránh khỏi” đang ngày mỗi lớn mạnh. Hơn thế nữa, ngày nay, dân chúng còn có thể tiếp cận dễ dàng hơn với các chương trình, các hoạt động của các cơ quan công quyền, qua các phương tiện truyền thông đại chúng như Internet, báo chí, và nhờ vào hệ thống giao thông được cải thiện. Và sau cùng, mức độ phát triển đô thị tiếp tục tăng nhanh, bao gồm khu vực nông thôn, cũng là yếu thuận lợi khác cho tiến trình phân quyền địa phương. Các xu thế phát triển này có thể “mang lại cơ hội làm đa dạng hóa và cải thiện các dịch vụ xã hội, và đồng thời nâng cao sự mong đợi và đỏi hỏi của quần chúng về một guồng máy công quyền minh bạch và dân chủ hơn”.

III. Phần Kết:

Mặc dù tiến trình phân quyền địa phương tại Việt Nam đang phải đối đầu với những trở lực nghiêm trọng, và một cuộc cải cách toàn diện trên lĩnh vực này vẫn là viễn cảnh xa vời, song Scott nhận định rằng: các thử nghiệm và các công trình nghiên cứu đã chứng tỏ được tính khả thi của chính sách phân quyền địa phương, ngay cả tại các tỉnh nghèo, nếu các nhà lãnh đạo Việt Nam có chủ trương cải cách mạnh mẽ. Vai trò của chính quyền trung ương sẽ rất hệ trọng trong những năm tới, và sự tiến triển của chính sách phân quyền địa phương sẽ tùy thuộc một phần vào kểt quả của những dự án thử nghiệm do các tổ chức tài trợ quốc tế thực hiện, nhưng quan trọng hơn là áp lực cải cách chính trị sẽ mạnh mẽ như thế nào theo cảm nghĩ của các nhà lãnh đạo:

“Liệu rằng một loạt biểu tình theo kiểu biến cố Thái Bình chống lại nạn tham nhũng của chính quyền địa phương có giúp đẩy mạnh tiến trình thực thi phân quyền và chính sách dân chủ hóa cơ sở, cũng như một cuộc khủng hoảng kinh tế có thể cần thiết cho việc tiến hành cuộc cải cách cơ cấu kinh tế tại Việt Nam?”

Trần Bình

1/2009

(1) East Asia Decentralizes

(2) Roland White

(3) Paul Smoke

(4) Transparency International - Corruption Perceptions Index: thứ hạng tương đối (trên tổng số quốc gia) của các nước đang phát triển tại Đông Á vào những năm 2003 và 2008 hầu như không thay đổi:
2003 - 133 quốc gia: Trung Quốc (66), Thái Lan (70), Việt Nam (100), Philippines (92), Indonesia (122).
2008 - 180 quốc gia: Trung Quốc (72), Thái lan (80), Việt Nam (121), Indonesia (126), Phillippine (141)

(5) Probing system limits: Decentralisation and local political accountibility in VietNam

(6) Scott Ạ Fritzen