Cấu trúc chính trị trung ương
trong dự án sửa đổi hiến pháp

Cao Huy Thuần*

Hiến pháp năm 1980 sẽ được sửa đổi. Sửa đổi chứ không phải thay đổi. Bởi vì ý thức hệ và cấu trúc chính trị căn bản vẫn giữ nguyên, nhất là điều 4 nói về đảng lãnh đạo.

Dự án sửa đổi Hiến pháp mà báo Diễn Đàn yêu cầu tôi giới thiệu và bình luận là dự án thứ ba. Trước đó, hai phương án đã được đề nghị. Phương án thứ nhất chủ trương có chủ tịch Quốc hội, chủ tịch nước, bỏ Hội đồng Nhà nước, không có Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Ý chính là thế này: Quốc hội phải hoạt động thường xuyên, phải chuyên môn hoá, phải làm luật, không nên uỷ quyền cho Hội đồng Nhà nước ra pháp lệnh để thế luật trong thời gian Quốc hội không họp, nghĩa là hầu như quanh năm; và như vậy quyền của Hội đồng Nhà nước một phần sẽ chuyển trở lại Quốc hội, một phần chuyển sang Chủ tịch nước, lập pháp và hành pháp phân biệt rõ ràng. Phương án thứ hai đề nghị có Đoàn chủ tịch Quốc hội, có quyền ra pháp lệnh, và Chủ tịch của Đoàn chủ tịch đó đồng thời là nguyên thủ quốc gia. Ý chính? Tập thể thì bàn bạc tốt hơn; còn Quốc hội thì “cần có một thời gian một đến hai nhiệm kỳ thì mới có thể chuyển sang hoạt động thường xuyên” ¹. Một nhiệm kỳ là 5 năm, hai nhiệm kỳ là 10 năm, nhân loại bước qua thế kỷ 21.

Dự án thứ ba lấy của bên này một ít, lấy của bên kia nhiều nhiều, có nỗi lòng của người chinh phụ hôm đi tiễn chồng: bước đi một bước lâu lâu lại dừng.

Trong bài diễn văn đọc ngày 29.11.1991 ², tổng bí thư Đỗ Mười có nêu ra những ý mới. Trên cơ sở thống nhất quyền lực, ông nhấn mạnh sự cần thiết của việc “phân công” rõ ràng giữa ba “ quyền”: lập pháp, hành pháp và tư pháp, việc “ khắc phục tình trạng lẫn lộn, chồng chéo giữa ba quyền”, “ khắc phục sự yếu kém về pháp luật hiện hành”, “khắc phục chủ nghĩa hình thức”, bảo đảm “ thực quyền” của Quốc hội, “quyền độc lập xét xử của toà án”, “ tránh sự lẫn lộn giữa quyền lập pháp của Quốc hội với quyền lập quy của Chính   phủ”, kiểm soát tính cách hợp hiến và hợp pháp của các văn bản thuộc quyền hành pháp, đổi mới sự lãnh đạo của đảng. Những ý mới đáng quý đó có được thể hiện trong dự án 3 không?

1/ Trước hết, và xin giới hạn vấn đề ở cấu trúc chính trị trung ương, dự án này giữ lại cơ quan thường trực của Quốc hội: đó là Hội đồng Nhà nước. Quốc hội đã có một cơ quan thường trực, tất nhiên không cần phải có mặt nhiều ngày, không cần chuyên môn hoá. Và bởi vì Quốc hội không thường trực, cho nên Hội đồng Nhà nước có quyền ra pháp lệnh.

Tuy nhiên có hai nhượng bộ cho khuynh hướng của phương án 1. Một là công nhận “chế độ chuyên trách” cho các đại biểu làm việc trong các uỷ ban của Quốc hội. Hai là giới hạn pháp lệnh vào “những vấn đề được Quốc hội giao cho theo chương trình xây dựng pháp luật do Quốc hội quyết định” (điều 100 § 4). Thế nào là “xây dựng pháp luật”? Nói cho gọn thì là làm luật mà thôi! Và thế nào là “chương trình... do Quốc hội quyết định”? Quốc hội họp mỗi kỳ vài ngày như từ trước đến nay (tuy kỳ họp có tăng lên ba thay vì hai), thông qua một chương trình tổng quát, rồi Hội đồng Nhà nước theo đó mà làm ra pháp lệnh? Nên để ý rằng Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc, Đảng Cộng sản... đều có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội (điều 86), và trên thực tế đó là những “ sáng quyền lập pháp hết sức nặng ký”, nó “ đè lên, làm cho gần như vô hiệu” sáng quyền lập pháp của Quốc hội ³. Hội đồng Nhà nước vừa có quyền ra pháp lệnh, lại vừa có sáng quyền lập pháp “nặng ký”, thế thì có khó khăn gì tự đề nghị “chương trình xây dựng pháp luật” để Quốc hội biểu quyết, rồi tự thực hiện chương trình đó bằng pháp lệnh? Cho nên giới hạn mà điều 100 § 4 đặt ra không phải là một giới hạn.

Cũng xin nói thêm rằng dự án 3 này có ý dành cho Quốc hội quyền “ bãi bỏ các văn bản của Hội đồng Nhà nước và Chủ tịch Hội đồng Nhà nước... trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (điều 83 § 9). Trên hình thức, thế là Quốc hội cao hơn Hội đồng Nhà nước, cao nhất. Nhưng trên thực tế như tôi sẽ nói lát nữa, điều này cũng vô dụng mà thôi.

Hội đồng Nhà nước là đặc điểm cơ bản trong hiến pháp của các nước xã hội chủ nghĩa cũ. Đó vừa là Quốc trưởng, vừa là Quốc hội, vừa đứng đầu hành pháp, vừa đứng đầu lập pháp trên thực tế vì tính cách thường xuyên, lại vừa đứng đầu cả tư pháp trên thực tế, kiêm nhiệm và lẫn lộn ba quyền. Trong dự án 3, Hội đồng Nhà nước “giám sát hoạt động của Toà án nhân dân tối cao” (điều 100 § 6); Toà án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước trong thời gian Quốc hội không họp (điều 136). Trên thực tế, đó là thể hiện cụ thể tính “ thống nhất của quyền lực”.

2/ Theo đề nghị của phương án 2, dự án 3 phân biệt Chủ tịch Hội đồng Nhà nước với Hội đồng Nhà nước. Vị chủ tịch này có nhiều quyền lắm, ngoài những quyền dành cho quốc trưởng. Một là quyền hành pháp: đề nghị Quốc hội bầu hoặc miễn nhiệm thủ tướng (điều 103 § 3). Như vậy thủ tướng là do vị này chọn, và nếu vị này hết tín nhiệm thì thủ tướng hết chức. Hai là quyền lập pháp: vì là đại biểu Quốc hội, nên vị này có tất cả quyền của đại biểu Quốc hội, nhất là quyền lập pháp (đề nghị dự án luật); vì là thành viên của Hội đồng Nhà nước, vị này tham dự vào quyền ra pháp lệnh; ngoài ra, vị này lại còn có sáng quyền lập pháp riêng được công nhận trong điều 86, sáng quyền lập pháp “nặng ký” như đã nói ở trên. Ba là quyền tư pháp, vì vị này quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm Phó chánh án, thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. Bốn là giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh. Ở Trung Quốc, Đặng Tiểu Bình nại tuổi già, từ tất cả mọi chức trừ cái chức Chủ tịch Uỷ ban quốc phòng của Ban chấp hành trung ương đảng: cái chức đó có thực quyền lắm.

Để thi hành những nhiệm vụ và quyền hạn riêng của mình, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ban hành lệnh. Thế thì lại có vấn đề đặt ra: ví dụ vị đó sử dụng sáng quyền lập pháp “nặng ký” riêng của mình (điều 86), tất nhiên văn bản vị đó ký là một lệnh. Điều 112 của dự án 3 buộc các văn bản của Chính phủ phải tuân theo lệnh. Như vậy suốt trong thời gian đợi Quốc hội họp để biểu quyết (nghĩa là thông qua) sáng quyền lập pháp của chủ tịch Hội đồng Nhà nước (nghĩa là dự án luật mà vị đó đề nghị), dự án này, vì là lệnh, cho nên phải được Chính phủ răm rắp tuân theo dù là chưa thành luật! Thế thì lệnh đó là lập pháp hay lập quy?

3/ Có hai ý chính nữa trong dự án 3: một là nêu cao vai trò nguyên thủ của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước đối với Hội đồng Nhà nước như vừa nói, và vai trò nguyên thủ của Thủ tướng đối với Chính phủ; hai là nâng cấp Quốc hội, trên lý thuyết đối với Hội đồng Nhà nước.

a) Trên lý thuyết, Quốc hội là cao nhất, cao hơn Hội đồng Nhà nước. Bởi vậy, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước (cũng như Hội đồng Nhà nước) do Quốc hội bầu ra và chịu trách nhiệm trước Quốc hội: nói một cách khác, Quốc hội có quyền miễn nhiệm Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Nhà nước. Cũng bởi vậy, Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn kiện của Hội đồng Nhà nước và của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội. Quốc hội cao đến nỗi có quyền “quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Nhà nước và Chủ tịch Hội đồng Nhà nước” (điều 83 § 6). Có lẽ các tác giả dự án 3 đã đi quá trớn chăng? Bởi vì việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan Nhà nước là công việc của chính hiến pháp: hãy xem điều 83 (nói về Quốc hội), điều 100 (nói về Hội đồng Nhà nước), điều 103 (nói về Chủ tịch Hội đồng Nhà nước) thì đủ thấy rằng chính hiến pháp đã giải quyết các vấn đề này rồi. Thế mà điều 83 § 6 lại được lặp lại ở điều 98: Hội đồng Nhà nước thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn được Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội giao cho. Như vậy ngoài những quyền quy định trong Hiến pháp (điều 100), Quốc hội có thể, chỉ bằng một nghị quyết chẳng hạn, trao cho Hội đồng Nhà nước bất cứ nhiệm vụ và quyền hạn nào khác? Giải thích Hiến pháp một cách chặt chẽ, điều 98 trái với điều 100. Điều 100 có tính cách giới hạn ⁴. Điều 98 mở ra cho Hội đồng Nhà nước một trăm cánh cửa khác nếu Quốc hội vẫn là “Quốc hội nghiệp dư” ⁵ và “ thông qua” như từ trước đến nay. Nên để ý thêm một điều là khi quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ, không có điều nào trong dự án 3 mở ra cho Chính phủ một trăm cánh cửa như điều 98. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ (điều 109) có tính cách giới hạn.

b) Dự án 3 muốn làm rõ hơn vai trò nguyên thủ của Thủ tướng đối với các bộ trưởng, thứ trưởng. Bởi vậy Thủ tướng có những nhiệm vụ và quyền hạn riêng khác với Chính phủ: bổ nhiệm các thành viên Chính phủ (với sự phê chuẩn của Quốc hội), bổ nhiệm và miễn nhiệm các thứ trưởng, bổ nhiệm, miễn nhiệm và điều động chủ tịch, các phó chủ tịch và các uỷ viên Uỷ ban hành chính ở địa phương, kiểm soát tính cách hợp hiến và hợp pháp của các quyết định hành chính và cả các quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh. Thủ tướng lãnh đạo Chính   phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng (và trước Quốc hội). Quyền riêng biệt đó, Thủ tướng sử dụng bằng cách ra các quyết định, chỉ thị, thông tư (khác với Chính phủ có quyền ra nghị quyết, nghị định).

Hai ý chính là như thế, nhưng khi quy định thành bản văn hiến pháp thì dự án 3 có nhiều chỗ lúng túng, không ổn, nhiều khi không ép nổi thực tế đi theo lý thuyết. Ví dụ thứ nhất: tương quan giữa Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Hội đồng Nhà nước và của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (điều 83 § 9). Thế nhưng Hội đồng Nhà nước lại có quyền giải thích Hiến pháp và luật (điều 100 § 3). Muốn bãi bỏ thì phải giải thích; không giải thích sao biết là phải với trái, hợp hay không hợp với Hiến pháp hoặc luật? Muốn Quốc hội cao nhất thì Quốc hội phải có quyền giải thích, nhưng Quốc hội, nói theo ông Hồ Ngọc Nhuận, cứ được “miễn họp” hoài thì giải thích làm sao!

Cũng phải nói thêm rằng trong suốt dự án 3 không có điều nào quy định việc kiểm soát hiến tính của các đạo luật. Như vậy là luật ngang hàng với Hiến pháp, luật có thể trái với Hiến pháp? Tôi nghĩ phải đặt lại toàn bộ vấn đề kiểm soát hiến tính trong dự án.

Ví dụ thứ hai: tương quan giữa Quốc hội - Hội đồng Nhà  nước - Chính phủ, và tương quan giữa Quốc hội - Chính   phủ. Điều 83 § 7 nói: Quốc hội bầu và miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Nhưng điều 103 § 3 nói thêm: Chủ tịch Hội đồng Nhà nước đề nghị Quốc hội bầu hoặc miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ. Đây là điều mới, giống như Hiến pháp 1968 của nước Đông Đức cũ. Như vậy quyền lựa chọn và cách chức thủ tướng trên thực tế là thuộc về Chủ tịch Hội đồng Nhà nước như đã nói ở trên. Thế nhưng điều 111 đoạn cuối lại nói: “ Thủ   tướng Chính phủ chịu trách nhiệm...trước Quốc hội”. Thế nào là “chịu trách nhiệm”? Trong luật hiến pháp thường tình, “chịu trách nhiệm” có nghĩa là nếu Thủ tướng không được tín nhiệm của Quốc hội thì phải từ chức: nói một cách khác, Quốc hội có quyền bất tín nhiệm Thủ tướng, có quyền buộc Thủ   tướng từ chức. So sánh điều 103 và điều 111 người ta sẽ lúng  túng: Quốc hội có cần phải được Chủ tịch Hội đồng Nhà nước đề nghị mới miễn nhiệm được Thủ tướng hay không? Huống hồ điều 106 lại nói: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội”. Vậy thì nếu Quốc hội muốn miễn nhiệm Thủ tướng chỉ việc bất tín nhiệm cả toàn thể Chính phủ.

Vẫn điều 83 § 7: “Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm Phó thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ”. Như vậy nghĩa là Thủ tướng có quyền lựa chọn và bổ nhiệm thành phần Chính phủ nhưng phải được Quốc hội phê chuẩn.

Đó là bổ nhiệm. Còn miễn nhiệm thì sao? Điều 111 § 3 trả lời: Thủ tướng có quyền “ bổ nhiệm và miễn nhiệm các thứ trưởng”. Chỉ miễn nhiệm các thứ trưởng mà thôi? Thủ tướng có quyền miễn nhiệm các bộ trưởng không? Không thấy nói. Thế nhưng điều 114 lại nói: “Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ”. Nghĩa là bộ trưởng cũng có thể bị Thủ tướng miễn nhiệm? Chưa hết. Phó thủ tướng thì sao? Không thấy nói.

Chưa hết. Điều 114 nói thêm: “Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước quốc hội”. Lại “chịu trách nhiệm”. Như vậy Quốc hội có quyền buộc bộ trưởng, thứ trưởng từ chức? Xin sắp xếp lại tất cả những điều này. Chẳng lẽ việc bổ nhiệm một thứ trưởng cũng cần Quốc hội phê chuẩn (điều 111 § 2)? Muốn tăng cường quyền cho Quốc hội, tưởng chẳng cần phải chi ly về tiểu tiết như vậy.

4/ Trong bài nói của tổng bí thư Đỗ Mười cũng như trong dự án 3, việc kiểm soát tính cách hợp hiến và hợp pháp rất được đề cao và đây là điều tốt. Nhưng ai có quyền kiểm soát? Ai cũng có quyền đó hết, từ trên xuống dưới, từ trung ương đến địa phương, trên kiểm soát dưới, dưới kiểm soát dưới nữa, theo chiều dọc. Quốc hội kiểm soát Hội đồng Nhà nước và Chủ tịch Hội đồng Nhà nước; Hội đồng Nhà nước kiểm soát Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Thủ tướng kiểm soát Bộ trưởng, Thứ trưởng, Uỷ ban hành chính, Hội đồng nhân dân tỉnh, và cứ thế xuống tận đáy địa phương. Hết kiểm soát theo chiều dọc lại đến kiểm soát theo chiều ngang: Uỷ ban hành chính kiểm soát Hội đồng nhân dân cùng cấp, Hội đồng nhân dân kiểm soát Uỷ ban hành chính cùng cấp. Nhưng đâu có phải vì thế mà Nhà nước pháp quyền được thực hiện đâu! Như đã nói ở trên, kiểm soát là giải thích, mà giải thích Hiến pháp và luật thì phải do từ một nguồn, nếu không thì ông giải thích gà bà giải thích vịt, biết đó là con vịt hay con gà, con dơi hay con chuột? Bởi vậy kiểm soát hiến tính chỉ có thể là nhiệm vụ của một cơ quan nhất định hoặc là một cơ quan chính trị do Hiến pháp đặt ra, hoặc là toà án, không thể có giải pháp nào khác. Còn kiểm soát tính cách hợp pháp, giải thích luật, xem luật được áp đụng đúng hay sai, không có cơ quan nào khác hơn là toà án. Không nên nhầm lẫn sự kiểm soát tính cách hợp hiến hoặc hợp pháp với sự kiểm soát tính cách phải lẽ (contrôle de l’opportunité) của các quyết định hành chính: một bên là biện pháp pháp lý, một bên là biện pháp hành chính. Ví thử như nhà cầm quyền đừng đặt vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền thì thôi, cứ tiếp tục quan niệm luật pháp như từ trước đến nay, khỏi cần thay đổi. Còn đã nêu cao lý tưởng Nhà nước pháp quyền thì nên suy nghĩ lại mối tương quan giữa quan niệm “quyền lực là thống nhất” và sự cần thiết hiển nhiên của việc phân biệt rành rọt ba quyền.  Chuyện này đâu có khó gì, muốn là được.

5/ Xin nêu thêm một nhận xét mà ai để ý một chút thì thấy ngay: điều 83 đoạn chót của Hiến pháp 1980, một điều rất quan trọng, bị xoá bỏ trong dự án 3. Điều này quy định: “Quốc hội có thể định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết”. Đây là cánh cửa mở ra cho Quốc hội những chân trời mới, cho phép Quốc hội quyết định cho mình những nhiệm vụ mới, quyền hạn mới, khuynh hướng mới. Thế là dự án 3 một mặt thì nâng Quốc hội lên (trên lý thuyết), một mặt thì khoá Quốc hội lại.

6/ Và cuối cùng, dự án 3 tăng cường lãnh đạo của đảng. Mặt trận Tổ quốc không còn là cơ sở riêng biệt. Điều 9 ghi rõ: “ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam bao gồm Đảng Cộng sản Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam... ”. Đó là “cơ sở chính trị, chỗ dựa vững chắc của Nhà nước”. Đó còn là cơ sở chính trị “giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước và cán bộ, viên chức Nhà nước”, từ cấp trung ương đến cấp địa phương.  Điều 108 nói thêm: “Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc được mời tham dự các phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề trực tiếp có liên quan”. Có vấn đề gì mà không liên quan đến Mặt trận Tổ quốc khi Mặt trận là cơ sở chính trị “ giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước”? Ở cấp địa phương, “ Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban hành chính thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa  phương cho Uỷ ban Mặt trận, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của  Mặt trận về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế xã hội ở địa phương” (điều 126) .

Công việc của tôi trong bài này là chỉ bàn về những vấn đề kỹ thuật, chi tiết, hình thức, không động đến các vấn đề căn bản, cốt lõi, vì vậy xin chấm dứt ở đây.

* Giáo sư đại học, Học viện chính trị (IEP) Lille.

¹ Tờ trình Quốc hội về dự thảo 2 sửa đổi Hiến pháp năm 1980, do Chủ tịch Hội đồng Nhà nước Võ Chí Công, Chủ tịch Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp trình bày, Quân đội nhân dân, 30.7.1991.

² Cải cách một bước bộ máy Nhà nước và đổi mới lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, bài nói của đồng chí tổng bí thư Đỗ Mười tại Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành trung ương Khoá VII ngày 29.11.1991, Nhân Dân, 9.12.1991.

³ Hồ Ngọc Nhuận, Mấy điều kiến nghị với Quốc hội, ý kiến phát biểu tại buổi tiếp xúc của đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hồ Chí Minh với cử tri toàn thành tại Nhà hữu nghị Thành phố sáng 30.11.91, Tuổi Trẻ Chủ nhật số 48, 8.12.1991.

⁴ Điều 100: “Hội đồng Nhà nước có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây....”

⁵ Huy Đức, Một Quốc hội đổi mới: một mong ước của cử tri, Tuổi Trẻ, 5.12.1991 (Diễn Đàn đăng lại trong số này).